2013년 ”학벌이 아닌 능력중심사회 구현”의 국정과제 수립 이전에는 한국직업능력연구원에서 주로 “국가자격체제(KQF)” 연구가 수행되었다. KQF는 개인이 보유하고 있는 지식 및 기술 등의 달성 정도를 국가차원에서 인정하고, 이들 능력 인정결과 간의 호환성 구축을 위해 여러 자
격을 포괄하고 연계시키는 국가적인 틀로 정의하였다(조정윤 외, 2010). 하지만, 2013년 교육부와 고용노동부가 발표한 “국가역량체계(NQF) 구축 기본계획(안) ”에 따르면, 능력중심사회 구현을 위해서는 『학력, 자격, 현장경력 및 교육훈련 이수 등이 상호연계될 수 있도록 국가 차원에서 NCS를 기반으로 등가성을 제시하는 수준체계』로서 국가역량체계(NQF) 구축을 추진하였고, 이전에 쓰인 국가자격체계(KQF) 대신 국가역량체계(NQF)라는 용어를 쓰기 시작하였다.
다시 정리하자면 NQF가 필요한 이유는 현재 개인이 보유한 다양한 직무능력을 평가할 수 있는 기제가 미흡하여, 대부분의 경우 학력을 중심으로 평가가 이루어지고 있어, 학력 외에도 개인이 가진 다양한 능력에 따라 정당하게 인정받고 평가받을 수 있도록 하기 위한 것이다. 즉, 채용, 승진, 보수 책정 및 경력 관리시 개인의 직무능력을 정당하게 평가하여 반영할 필요가 있는 것이다. 이에 NQF가 구축이 되면 평생경력개발경로를 가시화하여 근로자가 일·학습 병행을 통해 평생에 걸쳐 경력을 개발하고, 관리할 수 있도록 지원이 가능하고, 아울러, 재직 중에 획득한 자격, 현장경력, 훈련결과의 등가성을 확보하여 노동시장 진입 이후 자유로운 인력 이동을 촉진하며, 타 국가의 NQF와 상호 호환성을 확보하여 국가 간 인력 이동 활성화 및 국내 우수 인재의 해외 일자리 창출도 가능하다고 하였다. 유럽에서는 유럽 내 회원국가 간 인력 이동 활성화를 위해 2008년도부터 EQF(유럽역량체계)를 개발·적용하고 있는 실정이다. 한국은 부분적으로 학력, 자격, 교육·훈련 및 현장경력이 연계되기도 하지만 국가 차원의 역량체계(NQF)가 제시되지 않아 개인이 보유한 다양한 직무능력이 학력을 위주로 제한적으로 인정된다.
한국에서는 국가역량체계(NQF) 대신 한국형 국가역량체계(KQF)와 산업별 역량체계(SQF)를 활용한다(이후 이후 자세하게 설명 예정). 한국형 국가역량체계(이하 KQF)란 “국가직무능력표준 등을 바탕으로 학력, 자격, 현장경력 및 교육훈련 이수 결과 등이 상호 연계될 수 있도록 한 수준체계”를 의미한다(한국형 국가역량체계 교육부고시 제2019-177호). 산업현장에서 직무를 수행하기 위해 필요한 지식이나 기술을 국가 차원에서 표준화한 것이 NCS라면 직무능력을 등급(수준)별로 자격화한 것이 KQF라 할 수 있으며, KQF는 NCS 등을 기반으로 개인의 직무능력을 환산표에 입력해 자격등급으로 구분한 국가 인증시스템적 성격을 갖는다(어수봉 외, 2020).

부분적으로 NQF가 작동하는 사례가 <표 8>과 같이 존재하긴 하지만,국가차원의 통합적 역량체계(NQF)가 부재하고 전반적으로 『학력 - 자격
- 교육·훈련 - 현장 경력』간 연계가 매우 저조하다. 자격, 훈련, 경력 등 직무능력을 보여주는 중요한 신호들이 제대로 인정되지 않고 있어 노동시장에서의 보상이 최종 학력에 의해 좌우되는 보상체계 왜곡은 근로자들의 일·학습 병행을 통한 평생능력개발과 노동시장에서의 자유로운 인력이동을 구조적으로 제약하고 있다.

이러다보니, 괜찮은 일자리로의 진입 및 더 좋은 일자리로의 이동을 위해서는 학위, 자격, 훈련 및 경력 등을 중복 취득해야 하는 부담이 발생된
다. 즉, 자격, 훈련, 경력의 조합으로 현장이 요구하는 직무능력을 충분히 보유한 자도 채용·승진에서의 불이익 방지를 위해 불필요한 학위를 취득하게 되고, 특성화고 졸업생들은 여전히 취업보다 대학진학을 선호하며, 학점은행제·계약학과 등을 통한 후학습도 직무능력 향상보다는 사회적 평판, 기업내 불이익 방지 등을 위한 경우가 다수 존재한다(예: 생산기술 숙련자의 경영학과 진학). 특성화고 및 전문대학 등에 재학 중이거나 정상적으로 직업훈련을 이수한 자도 관련 분야 자격을 취득하기 위해 별도의 시간과 비용을 투입하고, 국가 차원에서의 양자 및 다자간 협력체제에서 기능·기술 분야 자격의 상호인정(MRA: Mutual Recognition Agreement)기준이 없어 국내외 인력 이동이 체계적이지 않다.

따라서, NQF 구축은 1)직무능력과 학력 및 자격제도의 연계 강화 2)학력 요건을 대체하는 인정기준 마련 등으로 추진될 수 있으며, 산업분야 및 직종의 특성에 따라 선택적으로 적용될 수 있다.

먼저, 직무능력과 학력 및 자격제도의 연계성을 강화하기 위해서는 학교교육과정을 스킬(예, 능력단위 등)을 바탕으로 수직적, 수평적 연관성이 명확하게 제시되도록 개편할 필요가 있고, 국가기술자격의 학점 인정 범위를 재조정할 필요가 있다. 개별법령에 의한 국가자격의 경우 실무경력자를 국가시험에서 일부 면제해 주거나 시험을 대체하는 방안을 마련할 필요가 있다. 또한, 능력단위 기반으로 학점을 부여하는 선행학습인정제(Recognition of Prior Learning)를 확대할 필요가 있다. 현재 학점은행제 표준교육과정을 능력단위 중심으로 개편할 필요가 있다.

둘째, 학력을 대체하는 인정기준을 마련할 필요가 있다. 이를 위해서는 상급학교 입학조건이나 각종 시험 응시자격에 학력 이외에 경력, 자격, 전문성 등을 인정해 주는 기준을 마련하고, 각종 면허 및 자격 취득 시 해당 면허나 자격에 직접 연계되는 실무경력이나 전문성을 객관적으로 인정해 주는 기준을 마련할 필요가 있다. 채용 및 승진, 임금산정요건도 학력에 따른 임금격차를 줄이고, 직종별 직무능력에 따른 합리적인 임금산정기준을 마련할 필요가 있다.